公共危机处理：美国经验与中国现实
发布日期：2003-08-02

中国是否需要建立常设的公共危机管理机构？此次SARS暴发，暴露出中国在应对大规模公众危机上，缺少足够的经验，而更重要的，是缺少一个专业的危机预警和处理机制，循法定的程序。在这方面，美国的经验值得效法。 CDC打响SARS防卫战 对于美国来说，SARS同样是一个重大的潜在威胁。针对SARS，美国疾病控制与预防中心(CDC)在三个主要的方面都采取了应对措施：研究，协作和信息发布。 在CDC的众多研究工作中，最著名的是实验室研究。此前，CDC、WHO和世界上许多其他实验室一道，确定了SARS的致病源冠状病毒。此外，CDC的网站还说明，它已经“配置了医疗官员、流行病专家和其他专门医师，在世界范围内协助现场调研”。 作为美国医疗的协调机构，CDC在获悉SARS疫情之后的数小时之内就成立了危机行动中心(Emergency Operations Center)。该中心在4月1日还只有一些志愿官员，而现在已经是一个世界级的行动中心。 第三是信息发布。CDC在大量信息中进行筛选，选取真实、有价值的信息向公众通报。 构筑公共卫生防护网 美国公共卫生危机管理体系以CDC为核心，构筑了强大的公共卫生防护网。美国的疾病控制工作主要由国家及地方的卫生机构负责。这些机构的工作包括：发现、报告以及治疗病例。在出现重大公共卫生危机时，总统有权视危机的严重性决定是否需要宣布国家进入“危急状态”，并启动2003年起用的联邦应急计划(Federal Response Plan)。但无论是否进入“危急状态”，美国都有一整套系统，能使各州在面临危机时迅速得到联邦的援助，从而避免各州的危机影响到全国疾病的监控工作。近年来，自然暴发的西尼罗河热和恐怖活动所引起的炭疽热这两次事件使美国有机会去检验并完善其应对紧急医疗事故的系统。 联邦医疗援助的一个重要功能是在疾病暴发早期及时发现并发出预警。单一的监督系统不可能捕捉到所有的信息来监控公共卫生。美国各个地方的卫生当局每天要向CDC报告各种不同疾病的病例数量，即使在正常时期也是如此。一般而言，CDC的信息传递链条是从城镇到郡，再到州，然后是国家卫生当局。 联邦医疗援助的另一职能是在疾病暴发后及时调整应对之策。CDC会连续地追踪新发病例，以使民众能及时知道疾病的传播态势。同时，CDC还将来自其它组织对抗疾病的研究信息共享，以确保从各研究机构能取长补短。其他援助包括：技术支持、人手协助、财政支援。 尽管联邦应急计划只是在总统和州长官发布危机声明后才采取行动，但CDC的主要目的却是卫生预防，而不是问题出现后作反应。CDC希望在只有一到两个病例、而不是病情大面积扩散时，就能察觉疾病的暴发。为此，CDC采用大量的监控措施。主要包括：国家重点疾病监控体系(该体系负责报告一系列危险疾病的所有病例)，卫生保健工人全国监控体系(该体系防止卫生保健工作人员在职业中面临和感染疾病)。其他两个体系，危机ID网和全球新出现传染病预警网络直接从国内外许多主要医院取得资料，帮助CDC发现疾病发展趋势。 如何应对国家危机？ 这样一个严密的公共卫生管理体系其实是整个国家危机反应系统的一个有机成分。一旦出现类似于SARS的危机时，联邦紧急事务管理局(FEMA，成立于1979年)就负责协调各地各方对主要危机的各种反应，这意味着整个国家的危机反应系统开始起作用。 美国的危机反应系统由联邦应急计划所管理。该计划非常明确地说明27个不同的联邦部门和机构在各种不同的灾难情况下所负的责任。根据联邦应急计划，州和地方政府负有处理危机的主要责任。国家政府只是当灾难的后果超出州和地方的处理能力之外时，提供补充性的帮助。一旦这种情况出现，FEMA就会成为所有各种反应努力的协调机构，其作用至关重要。在许多国家，不同团体之间毫无交流，美国之所以能够避免这种问题，是因为不同来源的所有信息都进入一个机构。 FEMA隶属美国国土安全部，负责全面协调，各个具体领域的危机反应则由其他的机构负责管理。联邦应急计划将危机反应分为12个领域，并给每一个领域指派了一个领导机构。这些领域是：交通、通信、公共设施及工程、消防、信息与规划、公众救护、资源支持、卫生和医疗服务、城市搜寻和救援、危险物品、食品、能源。比如说，在危机中负责协调卫生和医疗服务的机构是卫生和福利部，而CDC就是其主要组成部分。各个机构各司其职，同时必须确保12个其他机构都处于有效和合作的状态。美国依靠其危机反应系统的高效运作，确保自己在SARS防卫战中掌握主动，创零死亡记录。 借鉴美国经验 经过多年经营，美国已经发展出一套相当完善的危机管理体系，值得我们借鉴。这套体系构筑在整体治理能力的基础上，通过法制化的手段，将完备的危机应对计划、高效的核心协调机构、全面的危机应对网络和成熟的社会应对能力包容在体系中。 美国抗击SARS的成绩应主要归功于早发现、早治疗、隔离检疫和预警应急措施。在世界卫生组织首次公布SARS疫情后，美国疾病控制与预防中心立即决定提前启用新建的应急工作中心。而此时美国还没有确诊的SARS病例。该中心的启用明显增强了美国各政府部门和各级地方卫生机构、以及世界卫生组织等的实时信息交流能力。 比较之下，中国没有独立和常设的危机管理协调机制。每次灾害发生后，便临时成立工作小组应付危机。这种临时小组有三个缺点：1、不具有延续性，危机处理后的经验不能够有效保留；2、危机处理需要政府各个机构的合作，临时小组每次都需要大量的时间与相关的机构进行协调；3、临时小组事先没有一个有效地危机处理计划，而专门的危机处理协调机构有一套成熟的危机处理操作方案。中国可以借鉴美国经验，成立一个类似于FEMA的危机处理协调机构，以立法的形式授予其对其他政府机构进行协调和调度的权力。